Encuentros y desencuentros de la Política de Desarrollo Urbano y Política Habitacional en materia de conformación del hábitat residencial

Isabel Zapata A. (1)


Un nuevo impulso de la discusión sobre la formulación de una directriz de política de desarrollo urbano y territorial recientemente planteada desde el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, reabre el amplio debate sobre los alcances y consecuencias que ha tenido la aplicación de los programas habitacionales en el sistema urbano nacional, los que han respondido a una directriz de política estratégica que data de hace 3 décadas. No obstante ello, los vínculos entre las políticas de desarrollo urbano y la producción habitacional se remontan desde el año 1928 como resultado de los acontecimientos que suceden al terremoto de Talca. En este contexto histórico, se dictan las primeras normativas respecto a las exigencias constructivas y estructurales de las edificaciones en un marco signado por el profundo deterioro que se observaba en las principales ciudades, siendo este hecho el primer esbozo de una Ley general de urbanismo y construcciones.

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Se suceden los impactos en el hábitat urbano provocados por las sucesivas migraciones, lo que obligó la puesta en marcha de un conjunto de políticas de higiene y saneamiento, conformación de barrios, y el perfeccionamiento de un marco normativo destinado a regular la construcción y urbanización del territorio de la ciudad.

El creciente déficit tanto cuantitativo como cualitativo del parque habitacional existente, desata controversia respecto del rol del Estado en la provisión de viviendas, que antecede a la formulación de sendos cuerpos legales tendientes a incentivar e impulsar masivamente la construcción de viviendas en los principales conglomerados urbanos. Es así, que a la Ley Pereira sucede la dictación en condiciones de excepción del DFL2 de 1959, que permaneció prácticamente inalterable hasta nuestros días soportando las más variadas formas de gobierno democrático y autoritario. Ello, sin manifestar cambios sustantivos en la forma y espíritu de la misma norma, pese a registrarse los cambios más radicales en materia de crecimiento demográfico, patrón de ocupación del territorio urbano, y con ello modificaciones en las estructuras sociales urbanas.

Paralelamente a lo anterior, el sínodo de la planificación urbana a nivel nacional ha sido dar respuesta permanente a las urgencias planteadas por un crecimiento dislocado de las ciudades, a la vera de los grupos más carenciados de la población ejerciendo presión sobre los límites de áreas urbanizables, mediante ocupaciones informales de terreno. En la actualidad derivan en distintas modalidades de programas habitacionales que siguiendo un patrón igualmente dislocado propugnan por suelo de bajo valor, a costa de un cuestionable desarrollo urbano.

La misma urgencia que obliga a un modelo de planificación por ajuste, que implica un efecto regularizador de las intervenciones habitacionales, que se superpone a un carácter prospectivo, estratégico y orientador de la gestión de suelo, es el que coloca en entrevero a dos políticas, que no obstante encontrarse bajo el mismo alero institucional parecen no converger en la conformación de hábitat urbanos residenciales que promuevan la calidad espacial y de vida de las personas en las ciudades.

La paradoja entre política habitacional y política de desarrollo urbano debieran marcar en nuestros días una parte esencial de las agendas en materia de gestión de suelo, puesto que de dicha política habitacional se desprenden una serie de efectos colaterales que tocan los problemas de mayor cobertura noticiosa, asociados a los hábitat residenciales como son la seguridad ciudadana, el acceso al sistema de transporte público, el acceso equitativo a la fuentes de empleo, la suficiente dotación de equipamiento e infraestructura, dificultades de inserción satisfactoria en el sistema urbano (centros de comercio, redes de información, contactos y poder) todo ello acorde a las necesidades de sus habitantes, grupos culturales y organizaciones sociales.

A la hora de abordar iniciativas públicas de proyectos habitacionales, se desconocen el marco de planificación urbana los compromisos y aciertos básicos que los gobiernos locales adoptan para el devenir de los asentamientos poblados.

La falta de una política de gestión de suelo que permita la convergencia de la política habitacional con el desarrollo urbano, se traduce en las modificaciones y adaptaciones que ha requerido la Ley General de Urbanismo y Construcciones en un contexto de liberalización descontrolada llevada a cabo recientemente desde el sector público (Art. 55 LGUC).

Los loables logros de producción habitacional alcanzados por la aplicación devastadora de la política de subsidio desde un enfoque reconocido y marcadamente cuantitativo, trajo como efectos los problemas de desintegración de las periferias y sistemas urbanos en su conjunto, con especial relevancia en ciudades intermedias por su condición de escala. De esta forma, hoy es posible observar situaciones comunes en centros urbanos que manifestaban relativa mixtura socioeconómica en la conformación de sus estructuras intra urbanas dada sus realidades locales e historias de conformación barrial, en escenarios de segregación, tan distantes como el ghetto de Alerce en la ciudad de Puerto Montt, respecto a Alto Hospicio en Iquique, o Colina en Santiago. Territorios suburbanos, cuyas configuraciones socio espaciales han resultado de la aplicación desmedida de una política habitacional que se impone a las directrices de desarrollo urbano, incluso direccionando las distintas iniciativas de los Instrumentos de Planificación Territorial a su antojo, desconociendo en algunos casos las ideas originales en cuanto a imágenes objetivos y propuestas de estructuración urbana que los inspiraron.

El ejercicio deliberado de la planificación tiene como fin alcanzar un uso racional y sustentable del territorio, tomando en consideración todos los potenciales efectos que devienen del desarrollo propio de los conglomoredos urbanos. Más aún cuando en la actualidad la presión del déficit ha dejado de tener la urgencia de antaño, para plantear la discusión respecto a la calidad de los hábitats residenciales y sus requerimientos de mejoramiento. Resulta imperativo reposicionar el sentido estratégico del ejercicio de la planificación en su rol prospectivo, anticipándose a las intervenciones de estructuras socios territoriales inherentes al crecimiento de las ciudades. Ello, más aún cuando dicho ejercicio deliberado de la planificación cuenta en la actualidad con una amplia gama de herramientas que integran una plataforma técnica informacional para adoptar las mejores decisiones de diseño en planes y proyectos reduciendo la discrecionalidad y subjetividad del planificador y/o proyectista. (Modelación espacial, SIG, posicionamiento digital, Percepción Remota, Modelos econométricos entre una amplia gama de herramientas predictivas).

No obstante lo anterior, este amplio desarrollo de los recursos técnicos y capital de conocimiento, no se ve refrendado en una maduración de la institucionalidad y la legislación que enmarcan el quehacer del desarrollo urbano y habitacional en Chile. Especial mención tienen los distintos ámbitos o temáticas relacionados con la infraestructura de transporte y la noción de accesibilidad temporal, los nuevos requerimientos de equipamiento, los espacios públicos, las redes sociales y sus interacciones con el medio ambiente y el entorno rural. Todo ello demanda una reforma de la manera en que se ejerce la planificación en el país, desestimando el sesgo sectorialista que tiene desperdigada las actuaciones territoriales en pequeñas porciones de poder y decisiones administrativas de carácter burocrático en la entidad pública.

Con pleno convencimiento, se sostiene que para avanzar en la resolución de los reconocidos problemas concernientes a los efectos de la actual gestión inmobiliaria social en el ámbito urbano, es necesario acometer con directrices estratégicas que comprometan intereses públicos, privados y ciudadanos, es decir, un alcanzar un mayor compromiso institucional, intersectorial y ciudadano con prevalescencia a la sola existencia de la norma práctica. Ello, en el ámbito del desarrollo de los hábitats residenciales basados en férreos compromisos de gestión local, que ponga el acento en una participación efectiva de los distintos actores que intervienen el proceso urbano- habitacional.
1. Arquitecta, Universidad de Chile, Esp. Vivienda Social U. de Chile. Académica INVI